Архитектура ООН: «В этом «здании» предусмотрен пожарный выход, вопрос в том, кто осуществляет пожарную охрану»

Спустя полтора года войны России в Украине реформа Совета Безопасности ООН вновь стала часто упоминаться в политической среде и становиться предметом заявлений лидеров стран: ни одна из резолюций Совбеза по Украине не прошла голосование из-за российского «вето», а все решения в ходе этой войны ООН вынуждена принимать по особой процедуре «Единство во имя мира».

На Генассамблее ООН этого года, традиционно проходящей в сентябре, президент Украины Владимир Зеленский — глава страны, которая готовится к новой зиме под российскими бомбами, — с высокой трибуны призвал ООН к реформированию и изменениям в его Совете Безопасности. 

7 октября ХАМАС совершил на Израиль самую смертоносную атаку за весь период существования еврейского государства. Это нападение организации, признанной Евросоюзом террористической, ознаменовало новый виток войны на Ближнем Востоке.

В течение следующих 10 дней в Совет Безопасности было внесено два конкурирующих проекта резолюции по текущей войне между Израилем и ХАМАС, — российский и бразильский. 17 октября Советом был рассмотрен российский одностраничный текст с призывом к гуманитарному прекращению огня, освобождению заложников, доступу гуманитарной помощи и безопасной эвакуации мирного населения.

Несмотря на то, что в проекте резолюции осуждалось насилие против гражданского населения и все акты терроризма, он не прошел голосование пятью голосами «за», четырьмя «против» при 6-ти воздержавшихся — в тексте резолюции отсутствовало имя ответственного за атаку, — ХАМАС. Представитель США, Линда Томас-Гринфилд, заявила, что отсутствие упоминания того, чья атака 7 октября убила 1300 человек в Израиле — «возмутительно», «лицемерно и не поддается оправданию».

С 18 октября Совет рассматривал бразильский текст резолюции, за который в минувшую субботу проголосовали 12 стран, при воздержавшихся России и Великобритании. США наложили вето, выдвинув встречный проект. В нем Соединенные Штаты, традиционный союзник Израиля, говорят о его «праве на самооборону». Кроме того, добавлено требование к Ирану прекратить экспорт оружия «военизированным и террористическим группировкам, угрожающим миру и безопасности во всем регионе». 

В социальных сетях называют ООН «бесполезной», «лицемерной», «трусливой» и «бессмысленной».

Русская служба RFI поговорила с экспертами в области международного права Сергеем Голубком и Глебом Богушом о реформе ООН в целом и его Совете Безопасности в частности и о том, почему ООН производит впечатление находящейся в ситуации затяжного кризиса.

Война России в Украине: право «вето» агрессора 

На протяжении более полутора лет российской полномасштабной войны в Украине все отчетливее звучат заявления о реформировании Совета Безопасности ООН. В ходе последней Генассамблеи было сделано не одно подобное заявление. Говорил об этом и президент Украины Владимир Зеленский, по словам которого «человечество уже не надеется на ООН, когда речь идет о защите суверенных границ наций». Украинский президент предложил начать процесс реформирования ООН и настаивал на лишении России права «вето» в Совете Безопасности. «Вето не должно служить оружием для тех, кто одержим ненавистью и войной», — сказал он. Зеленский напомнил, что РФ стремится «подорвать своей агрессией все дамбы международных норм, которые должны защищать мир от войн».

Комментируя этот призыв украинского лидера, адвокат Сергей Голубок напоминает, что «реформа Организации Объединенных Наций давно является предметом обсуждения». Однако, по словам адвоката, «ни о какой реформе ООН речь не идет в силу того, что любые изменения в Устав ООН должны быть, прежде всего, санкционированы нынешним составом Совета Безопасности».

«Для путинского режима право вето в Совете Безопасности это важнейшая часть внешнеполитической концепции, возможность влиять на судьбы мира. И он никогда не откажется от такой возможности», — говорит Сергей Голубок.

По словам эксперта, в деятельности ООН в ходе этой агрессивной войны особенно выявились «принципиальные проблемы».

Сергей Голубок: «Организация олицетворяет собой историческую ситуацию, которая существовала в 1945 году и уже далеко ушла в прошлое, когда есть пять государств. „Непогрешимых“. Которые коллективно несут ответственность за мир и безопасность на планете.

Ситуация, в которой государство-участник этой пятерки само становится агрессором и нарушителем международной архитектуры безопасности, Уставом ООН не предусмотрена. Именно поэтому Устав и организация оказались в полном тупике сейчас, когда агрессором выступила Российская Федерация».

Глеб Богуш отмечает, что «никакого нового качества этой дискуссии (о реформировании ООН — RFI) в последнее время нет», и считает, что заявление Зеленского на Генассамблее «не нашло, к сожалению, большого отклика».

Слова произносятся, но, во-первых, произносятся мало кем. И никакого движения в сторону каких-то реальных действий, которые могли бы что-то изменить, нет.

Богуш говорит, что последняя серьезная инициатива была связана с решением учредить новый порядок по резолюциям, на которые наложено «вето»:

«Если постоянный член блокирует резолюцию, он должен в обязательном порядке объяснить свой поступок на Генеральной ассамблее организации. Но это лишь очень, очень не значительно подсластит „пилюлю“, которая связана с блокированием Совета безопасности по многим вопросам», — обращает внимание Глеб Богуш.

По его словам, во время войны в Украине, которая идет «не полтора года, а намного больше, все вопросы, связанные с безопасностью, <...> наблюдаются почти 10 лет. Наблюдаются с самого начала, с 2014 года, и роль Совета Безопасности, и то, каким образом РФ использует свое постоянное членство».

Глеб Богуш: «Понятно, что действия России вызывают возмущение. Понятно, что государства могут призывать к изменениям. Я думаю, что пока продолжается война, пока Россия ведет себя, как абсолютно неконтролируемый член организации, вряд ли какие то реформы будут возможны. Я думаю, они последуют после окончания, по крайней мере, активной фазы войны».

Как и Сергей Голубок, Глеб Богуш считает, что перспективы изменений, особенно связанных с применением права вето, «не просматривается вообще»:

Это юридически невозможно, потому что требует согласия этих самых постоянных членов. Причем речь идет не только о согласии России, нет такого согласия и среди других постоянных членов, нет по этому поводу консенсуса. И шансов на него очень мало даже в далекой перспективе. То есть, говоря о нынешнем положении, совершенно очевидно, что его можно изменить, изменив политический режим, который существует в России. Сделать так, чтобы люди, которые представляют Российскую Федерацию, ее не представляли. И это единственное, что реально может изменить ситуацию. Я просто говорю, как обстоят дела.

Выдвигаемое, в том числе президентом Зеленским, предложение ограничить право «вето» в Совете Безопасности или вообще его ликвидировать — это то, о чем должна идти речь, считает Сергей Голубок. Но, говоря о необходимости изменить систему права «вето», исключив единоличную его реализацию, эксперт также настаивает на том, что это не решит проблему.

«Парламентская ассамблея ООН» или учреждение новой организации?

Нынешнюю архитектуру Организации Объединенных Наций называют «устаревшей» и даже «бесполезной». Уникальная легитимность ООН находится в условиях все более видимого риска раскола. Это показывают обе текущие войны — в Украине и в противостоянии Израиля и ХАМАС.

Сергей Голубок обращает внимание, что еще до начала полномасштабного вторжения России в Украину государства говорили о необходимости изменения состава Совета Безопасности, — органа, который в соответствии с Уставом ООН занимается вопросами международного мира и безопасности. Его решения, если они приняты в соответствии с главой 7 Устава, обязательны для всех членов организации, как напоминает эксперт.

«В основном, речь идет об увеличении количества постоянных членов Совета Безопасности, о том, чтобы к их числу добавилась Индия или возможно Бразилия, или возможно какое-то из африканских государств». По мнению эксперта, такое увеличение само по себе не решит «принципиальных проблем» ООН, структура и Устав которой не менялись с 1945 года.

Об этом же напоминает Глеб Богуш:

«Проблема в том, что в структуру Организации Объединенных Наций уже заложен этот порочный принцип, что есть некие „более равные“ государства, и они имеют тенденцию „выходить из берегов“. Совет Безопасности сам по себе никаких „безумных“ решений не принимает, в отличие от Российской Федерации.

«Проблема именно в самой системе, а не в Совете Безопасности. Он просто отражает структуру, которая не меняется с момента окончания Второй мировой войны, хотя и нельзя сказать, что этот принцип основан исключительно на исторической дани победе. Есть целый ряд факторов, связанных именно с проблематикой безопасности, наличия в этих государствах существенных военных сил, и прежде всего, ядерного оружия», — говорит эксперт.

Тем более, напоминает Богуш, сегодняшняя ситуация в Совете Безопасности не является беспрецедентной в истории ООН.

«Было лишь несколько очень коротких периодов, когда Совет Безопасности действительно работал „эффективно“. Я имею в виду так, как мы хотели бы, чтобы он работал. Один раз это, кстати, было в период бойкота Советским Союзом работы Совета.

В основном же, весь период холодной войны и уже значительное время после окончания холодной войны, Совет Безопасности мало чем отличался от его сегодняшнего положения. И это — вновь повторюсь — черта той системы, которая была создана после Второй мировой войны. Можно сказать, что Совет Безопасности был обречен быть таким, каким он на сегодняшний день является».

Сергей Голубок, говоря о «принципиальных проблемах» организации, напоминает о словах, которыми начинается ее Устав.

«"Мы, народы", — сказано в начале Устава ООН. "Мы, люди…". А во всех органах ООН, кроме Международного суда, заседают государства, их представители. Причем рядом друг с другом сидят представители демократической Норвегии и представители Корейской Народно-Демократической Республики — диктатуры и тирании. И в этой ситуации оказывается, что все межгосударственные структуры политизированы. Они думают прежде всего о тех или иных государственных интересах, либо интересах военно-политических блоков. <...> Мне казалось бы очень важным развитие парламентского направления Организация Объединенных Наций, создание органов, которые бы выбирались напрямую людьми, народами мира, таких как Европейский парламент в Европейском Союзе или Парламентская ассамблея Совета Европы».

По его словам, кроме режима Владимира Путина, есть и другие современные игроки, включая Пекин, которые никогда не откажутся «влиять на судьбы мира».

«Поэтому, к сожалению, в перспективе можно будет говорить не о реформе ООН, которая все быстрее теряет релевантность и адекватность, а о создании новой международной организации, о чем говорит президент Зеленский. И, конечно, в создании такой организации нужно учесть все ошибки и проблемы, которые есть в архитектуре ООН. Как в свое время авторы Устава ООН учитывали негативный опыт Лиги Наций», — заключает Сергей Голубок.

Глеб Богуш называет такую возможность «теоретической»:

Я говорю о том, что единственная, именно юридически возможная ситуация, связанная с коренным пересмотром принципов, на которых основано функционирование основных органов безопасности, — это лишь один из главных вопросов. Есть что менять и в других областях. И действительно, что-либо менять на данный момент можно только путем фактического переучреждения организации. Ведь чтобы изменить Устав ООН, нужно согласие Совета Безопасности, то есть, постоянных членов. Да, государства могут просто выйти из организации. Теоретически такая возможность есть. А практически, я думаю, что любой более-менее реалистично мыслящий человек понимает, что это невозможно. Государства на это не пойдут.

Большая «семья» ООН

«Нельзя сказать, что это „здание“, которое было сконструировано без „пожарного выхода“. Безусловно, он там есть, вопрос в том, кто осуществляет эту пожарную охрану? А как взаимодействуют между собой жители этого дома? Там есть все выходы, в Уставе ООН предусматривается существование вооруженных сил, есть штабной комитет. То есть, потенциал огромный у этой организации. В этом и состоит ее уникальность как организации, которая при всех своих недостатках имеет глобальный охват и универсальный характер: она занимается всеми вопросами, начиная от изменения климата и заканчивая культурой», — рассказывает Глеб Богуш. При этом он отмечает, что существует «масса самостоятельных организаций, которые ассоциировались с ООН, так называемая „семья ООН“, система ООН в широком смысле» — к примеру, ВОЗ или ЮНЕСКО.

«Например, очень много вопросов рассматривается сегодня в Совете по правам человека. Этого раньше не было. Система мандатов докладчиков. Они создают не просто новости, они участвуют в обсуждении целого ряда вопросов. Довольно популярен Международный суд — он никогда не был так загружен, как сегодня, рассматривая огромное количество самых разных споров. То есть можно говорить о целом ряде позитивных факторов, которые подтверждают востребованность Организации Объединенных Наций. Но, к сожалению, есть и другое, то, о чем мы разговариваем сегодня», — говорит Богуш.

«Эффективной работе препятствуют очень многое. Не только Совет Безопасности, не только злая воля каких-то членов. Инерция, бюрократизация, недостаточность ресурсов по целому ряду направлений. Вот то, что нужно менять в том числе», — объясняет эксперт.

Отмечая техническую сложность реформ ООН, Глеб Богуш напоминает, что также не нужно преуменьшать собственные интересы ее бюрократии:

«Это большая организация с довольно существенным бюджетом, где очень много людей, которые кровно заинтересованы в том, чтобы эта организация продолжала существовать в ее нынешнем виде.

Бюрократия — это закон, по которому работают все политические организации. Это просто так устроено. Включается режим самосохранения, и он далеко не всегда связан с достижением целей этой организации. И очень часто это вопросы сугубо такие приземленные».

«К сожалению, мы живем в сложно устроенном мире, и далеко не все государства стремятся к благим целям. Очень многие правительства, к сожалению, озабочены, прежде всего, сохранением собственной власти силовым путем. Им не надо ничего менять, они будут в опасности, если что-то изменится. Поэтому и существует большое сопротивление», — заключает Богуш.